ANALÝZA AMNESTY INTERNATIONAL SLOVENSKO
14. APRÍLA 2025
Amnesty International Slovensko opätovne vyzýva poslanectvo NRSR, aby neprijalo návrh zákona proti mimovládnym neziskovým organizáciám, spolu s jeho pozmeňovacími a doplňujúcimi návrhmi. O zákone sa má ďalej rokovať už tento týždeň a spolu s ostatnými mimovládnymi organizáciami dlhodobo upozorňujeme na jeho neprijateľnosť, vrátane prehlbovania stigmatizácie a prenasledovania občianskej spoločnosti. Dnes hlbšie analyzujeme aj diskriminačnú povahu právnej úpravy lobingu voči mimovládnym organizáciám, ktorý tak ako je vymedzený v pozmeňujúcom návrhu môže napĺňať porušenie ústavnoprávneho zákazu diskriminácie.
Národná rada Slovenskej republiky (NR SR) bude v aktuálnej schôdzi hlasovať v druhom čítaní o návrhu zákona poslancov NRSR Dagmar Kramplovej, Milana Garaja a Adama Lučanského na vydanie zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (tlač 245) (novela zákona o mimovládnych organizáciách). Poslanec Adam Lučanský zároveň predložil na rokovanie NR SR pozmeňujúci návrh, o ktorom budú poslanci hlasovať spoločne s novelou zákona o mimovládnych organizáciách.
Samotná novela zákona o mimovládnych organizáciách je problematická vo viacerých aspektoch, na čo upozorňovali viaceré mimovládne organizácie[1] vrátane Amnesty International Slovensko,[2] verejný ochranca práv[3] a komisár Rady Európy pre ľudské práva.[4] Pozmeňujúci návrh už neobsahuje povinnosť mimovládnych organizácii registrovať sa ako tzv. „organizácia so zahraničnou podporou“. Tento návrh ale zásadným spôsobom mení novelu zákona o mimovládnych organizáciách a obsahuje viacero problematických bodov, ktoré sa v prípade jeho prijatia dotknú mimovládnych organizácií. Pozmeňujúci návrh vymedzuje viaceré administratívne povinnosti pre mimovládne organizácie, ktoré predstavujú neprimeranú administratívnu záťaž a zavádzajú široké kontrolné právomoci registrových orgánov (okresných úradov a Ministerstva vnútra SR) voči organizáciám. Zároveň vymedzuje mimovládne organizácie ako povinný subjekt na účely poskytovania informácii podľa zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov.
Vyjadrením zo dňa 26. marca 2025 sme sa pripojili ku Komore mimovládnych a neziskových organizácií a vyzvali poslancov a poslankyne na odmietnutie tohto návrhu.[5] Výzvu na odmietnutie návrhu sme zdôraznili aj v rámci stanoviska[6] Ľudskoprávnej koalície, ktorej sme súčasťou, zo dňa 9. apríla 2025.
Povinnosť evidencie tzv. „lobingu“
Pozmeňujúci návrh stanovuje povinnosť evidencie v prípade výkonu tzv. „lobingu“. Takýto návrh lobing definuje ako „priame alebo nepriame ovplyvňovanie rozhodovania verejného funkcionára, vedúceho štátneho zamestnanca v služobnom úrade, ktorým je kancelária prezidenta Slovenskej republiky, ministerstvo alebo iný ústredný orgán štátnej správy, alebo osoby, ktorá poskytuje poradenské služby alebo spracúva odborné podklady pre prezidenta Slovenskej republiky, člena vlády, štátneho tajomníka alebo vedúceho ostatného ústredného orgánu štátnej správy, (ďalej ako „lobovaný“) pri výkone jeho funkcie, ak je vykonávané viac ako raz v priebehu kalendárneho štvrťroka.“ Úprava zároveň určuje, čo sa za lobing nepovažuje, a teda činnosť odborových organizácií, organizácií zamestnávateľov a športových organizácií zapísaných v registri právnických osôb v športe podľa osobitného predpisu. Takýmto spôsobom dochádza k legislatívnemu vyčleneniu mimovládnych organizácii v porovnaní s inými subjektmi, ktoré svojou činnosťou môžu rovnako napĺňať definíciu lobingu, ale pravidlá spojené s jeho výkonom sa na tieto subjekty nevzťahujú.
Takéto odlišné zaobchádzanie je mimovládnym organizáciám jednoznačne na príťaž. Ujma spočíva najmä vo zvýšenej administratívnej záťaži, ktorá sa prejavuje pri povinnom zverejňovaní správy o vykonanom lobingu. Pri výkone lobingu je mimovládna organizácia povinná lobovaného upozorniť, že ide o výkon takejto činnosti. Ak o to lobovaná osoba požiada, vzniká organizácii povinnosť túto skutočnosť potvrdiť písomne. Nesplnenie požiadaviek podľa pozmeňujúceho návrhu zakladá správne delikty, za ktoré bude mimovládnej organizácii uložená pokuta.
V súvislosti s novými povinnosťami, ktoré mimovládnym organizáciám ukladá pozmeňujúci návrh, vrátane povinnosti predkladať výkaz o transparentnosti a zverejňovať správu o výkone lobingu, vzniká domnienka neprimeranej štátnej kontroly nad ich činnosťou. Vo svojom liste k pozmeňujúcemu návrhu, Komisár Rady Európy pre ľudské práva vyjadril obavu, že rovnako ako označenie „organizácia so zahraničnou podporou“, aj iné označenie registrovaných mimovládnych organizácii ako „vykonávajúcich lobing“, môže mať stigmatizujúci účinok na tieto organizácie. Nejasné vymedzenie pojmu „lobing“, a tým aj nejednoznačnosť v tom, ktoré aktivity pod tento pojem spadajú, môže viesť k tomu, že organizácia svoju činnosť ako lobing neidentifikuje, čím dôjde k nesplneniu zákonnej povinnosti a následnému uloženiu sankcie. V tejto súvislosti odkazujeme na ustálenú rozhodovaciu prax Európskeho súdu pre ľudské práva ( ESĽP), v ktorej sa konštatuje, že požiadavka zákonnosti v zmysle Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd ( Dohovor” zahŕňa nielen samotnú existenciu vnútroštátneho právneho poriadku, ale aj kvalitatívne predpoklady na samotné vnútroštátne právo, ako je predvídateľnosť a absencia arbitrárnosti.[7]
Stigmatizácia a odstrašujúci účinok
Samotná novela zákona o mimovládnych organizáciách obsahuje povinnosti, ktorými dochádza k sťaženiu činnosti a fungovania týchto organizácií. Zavádza aj označenie „organizácia so zahraničnou podporou“. V prípade Ecodefence a iní proti Rusku ESĽP uviedol, že na efektívne plnenie úlohy „strážcov spoločnosti“ musia mať mimovládne organizácie možnosť slobodne získavať a prijímať finančné prostriedky z rôznych zdrojov. Rozmanitosť týchto zdrojov môže v demokratickej spoločnosti posilniť nezávislosť príjemcov takejto podpory. Zároveň konštatoval, že označovanie organizácií, ktoré prijímajú finančné prostriedky zo zahraničia, za „zahraničných agentov“, bolo neodôvodnené a poškodzujúce. Ďalej uviedol, že kumulatívny účinok prijatých opatrení vytvoril právny režim, ktorý mal výrazný odstrašujúci účinok na rozhodnutie vyhľadávať alebo prijímať financovanie zo zahraničia.[8]
V pozmeňujúcom návrhu absentuje povinnosť registrácie organizácie ako „organizácie so zahraničnou podporou“. Predkladateľ ju nahradil povinnosťou registrovať sa na činnosť „lobingu“. Ide rovnako o stigmatizujúci krok, ktorý v kontexte neprimeraných požiadaviek obsiahnutých v pozmeňujúcom návrhu smeruje k obmedzeniu činnosti mimovládnych organizácii. Vzhľadom na uvedené skutočnosti sa domnievame, že k vyčleneniu mimovládnych organizácií dochádza na základe kvalifikovaného kritéria, ktorým je politické zmýšľanie vymedzené v čl. 12 ods. 2 zákona č. 460/1992 Zb. Ústavy Slovenskej republiky ( Ústava) a v čl. 14 Dohovoru. Amnesty International Slovensko zdôrazňuje, že politické zmýšľanie má privilegované postavenie. ESĽP opakovane konštatoval, že slobodné voľby a sloboda prejavu, osobitne sloboda politickej diskusie, predstavujú základ každého demokratického systému[9].
Porušenie princípu rovnosti a zákazu diskriminácie
K možnému porušeniu princípu rovnosti a zákazu diskriminácie, ktorý je vymedzený v čl. 12 ods. 2 Ústavy, môže dochádzať v spojení s právom slobodne sa združovať podľa čl. 29 Ústavy a čl. 11 Dohovoru a v spojení s právom na slobodu prejavu podľa čl. 26 Ústavy a čl. 10 Dohovoru. Vychádzajúc z rozhodovacej praxe ESĽP, v demokratickej spoločnosti založenej na princípoch právneho štátu musia mať názory, ktoré sú spojené s kritickou reflexiou aktuálneho spoločenského diania a ktorých realizácia sa presadzuje pokojnými prostriedkami, primeranú možnosť vyjadrenia prostredníctvom práva na slobodu pokojného zhromažďovania, ako aj prostredníctvom iných zákonných prostriedkov[10]. V danom prípade ide práve o právo na slobodu prejavu a právo slobodne sa združovať. Zdôrazňujeme, že tieto práva predstavujú jeden z najdôležitejších pilierov spoločnosti založenej na rešpekte k ľudským právam.
K porušeniu ústavnoprávneho zákazu diskriminácie podľa čl. 12 ods. 2 Ústavy SR nedôjde, pokiaľ je rozdielne zaobchádzanie odôvodnené sledovaním legitímneho cieľa a prostriedky na dosiahnutie tohto cieľa sú primerané.
Navrhovateľ odôvodňuje zavedenie právnej úpravy lobingu vo vzťahu k mimovládnym organizáciám najmä zvýšením transparentnosti, posilnením spoločenskej zodpovednosti za lobistické aktivity, ochranou demokratických procesov pred manipuláciou a neprimeraným vstupovaním do politickej súťaže, ako aj zvýšením kontroly zo strany verejnosti. Všetky uvedené dôvody by bolo možné považovať za legitímne ciele, pokiaľ by právna úprava lobingu bola komplexná a zahŕňala všetky relevantné subjekty. Samotný pozmeňujúci návrh neobsahuje žiadne odôvodnenie, prečo sa navrhovaná právna úprava lobingu má vzťahovať iba na mimovládne organizácie, a nijakým spôsobom nereguluje „lobing“ iných aktérov, ktorí ovplyvňujú verejnú politiku, ako napríklad podnikateľských subjektov. Pokiaľ rovnakú činnosť, ako je upravená pozmeňujúcim návrhom, budú vykonávať iné subjekty ako mimovládne organizácie, nebude sa táto činnosť považovať za lobing a týmto subjektom ani nevzniknú žiadne povinnosti s tým spojené.
Podľa medzinárodných štandardov úpravy lobingu je jedným z kľúčových princípov široká definícia lobingu, ktorá zahŕňa všetky organizované záujmové skupiny snažiace sa ovplyvniť politické rozhodovanie. Podľa týchto štandardov by mal lobing zahŕňať minimálne podnikateľské subjekty a združenia, organizácie občianskej spoločnosti, konzultantské spoločnosti, advokátske kancelárie, akademické inštitúcie a podľa možností aj organizované pracovné a náboženské skupiny.[11] Zároveň navrhovaná právna úprava vymedzuje, že za lobing sa nepovažuje činnosť odborových organizácií, organizácií zamestnávateľov a športových organizácií, a to bez akéhokoľvek odôvodnenia, prečo sú práve tieto organizácie z povinných subjektov na účely lobingových aktivít vylúčené. Legitímny cieľ rozdielneho zaobchádzania s mimovládnymi organizáciami na základe navrhovanej právnej úpravy absentuje.
Napriek tomu, že pozmeňujúci návrh neobsahuje žiadny legitímny cieľ právnej úpravy lobingu výlučne vo vzťahu k mimovládnym organizáciám, Amnesty International Slovensko upozorňuje aj na neprimeranosť navrhovanej právnej úpravy. Tá spočíva najmä v tom, že pozmeňujúci návrh neobsahuje žiadne odôvodnenie, akým spôsobom právna úprava lobingu iba vo vzťahuk organizáciám dosiahne ciele vymedzené v pozmeňujúcom návrhu.
Zároveň Amnesty International Slovensko poukazuje na neprimeranosť pozmeňujúceho návrhu vo vzťahu k sankcii podľa § 6b ods. 1 písm. a) pozmeňujúceho návrhu. Za nezapísanie informácie, že mimovládna organizácia vykonáva lobing, pozmeňujúci návrh umožňuje v prípade tretieho porušeniaza posledných 12 mesiacov Ministerstvu vnútra SR pozastaviť činnosť alebo odobrať povolenia tejto organizácii. ESĽP opakovane konštatoval, že rozpustenie združenia je prísne opatrenieso závažnými dôsledkami, ku ktorému môže štát pristúpiť len v najzávažnejších prípadoch[12] a môže byť odôvodnené len za prísne obmedzených okolností.[13] Na preukázanie splnenia primeranosti rozpustenia združenia musia orgány preukázať, že neexistujú iné prostriedky na dosiahnutie rovnakého cieľa, ktoré by menej závažným spôsobom zasiahlido práva na združovanie.[14]Podľa ESĽP napríklad samotné nedodržanie určitých zákonných požiadaviek na vnútorné riadenie mimovládnych organizácií nemožno považovať za tak závažné pochybenie, aby bolo dôvodom na priame rozpustenie organizácie.[15] Rozpustenie organizácie pri treťom porušení povinnosti mať zapísaný v registri údaj, že organizácia vykonáva lobing, možno považovať za mimoriadne prísnu sankciu, najmä vzhľadom na veľmi širokú a nejasne formulovanú definíciu lobingu. Štát má k dispozícii menej invazívne prostriedky, ku ktorým by mohol pristúpiť pri porušení tejto povinnosti, napríklad upozornenie a pokuty v primeranej výške.
V zmysle uvedeného Amnesty International Slovensko upozorňuje, že návrh právnej úpravy lobingu voči mimovládnym organizáciám vymedzený v pozmeňujúcom návrhu môže napĺňať porušenie ústavnoprávneho zákazu diskriminácie podľa čl. 12 ods. 2 Ústavy SR. Amnesty International Slovensko aj na základe týchto pripomienok opätovne vyzýva poslanectvo NRSR aby návrh zákona a jeho pozmeňujúci návrh odmietli.
Poznámky pod čiarou
[1] Napríklad Via Iuris v analýze návrhu zákona proti mimovládkam, dostupné na: https://viaiuris.sk/aktuality/analyza-zakona-proti-mimovladkam-slovak-anti-ngo-bill-analysis/
[2] „Slovenský návrh zákona o mimovládkach je priamym útokom na občiansku spoločnosť“, dostupné na: https://www.amnesty.sk/slovensky-navrh-zakona-o-mimovladkach-je-priamym-utokom-na-obciansku-spolocnost/
[3] „Verejný ochranca práv: novela zákona o neziskových organizáciach spôsobí obmedzenie práva slobodne sa združovať a môže prispieť k atmosfére všeobecnej nedôvery voči neziskovým organizáciam“, dostupné na: https://vop.gov.sk/wp-content/uploads/2024/10/Tlacova-sprava-VOP-22.-10.-2024.pdf
[4] List komisára Rady Európy pre ľudské práva poslancom a poslankyniam NRSR zo dňa 7. mája 2024, dostupné na: https://www.coe.int/en/web/commissioner/-/slovak-republic-new-draft-laws-risk-having-a-chilling-effect-on-civil-society-and-interfering-with-independence-of-public-service-media
[5] Vyjadrenie Amnesty International Slovensko k tlačovej správe komory mimovládnych a neziskových organizácií zo dňa 26. marca 2025, dostupné na: https://www.amnesty.sk/novela-zakona-o-neziskovych-organizaciach-ohrozuje-obciansku-spolocnost/
[6] Včera sme solidárne stáli… – Amnesty International Slovakia | Facebook
[7] Grande Oriente d’Italia di Palazzo Giustiniani proti Taliansku, 2001, § 30 alebo Ecodefence a iní proti Rusku, 2022, § 90.
[8] Ecodefence a iní proti Rusku, 2022, § 136, § 169, § 186, ale aj Kobaliya a iní proti Rusku, 2025.
[9] Oran proti Turecku, 2014, § 51.
[10] Stankov a Zjednotená macedónska organizácia Ilinden proti Bulharsku, 2001, § 97.
[11] Kergueno R, Transparentnosť lobing v Európskej únii,2024, s. 4, dostupné na: Transparency-international-EU_briefing_Lobby-transparency-in-the-EU.pdf
[12] Združenie Rhino a iní proti Švajčiarsku, 2011, § 62; Vona proti Maďarsku, 2013, § 58; Les Authentiks a Supras Auteuil proti Francúzsku, 2016, § 84.
[13] Zjednotená macedónska organizácia Ilinden a iní proti Bulharsku, 2011, § 94.
[14] Adana Tayad proti Turecku, 2020, § 36, Medzinárodná organizácia humanitárnej pomoci proti Nemecku, 2023, § 95-97.
[15] Tebieti Mühafize Cemiyyeti a Israfilov proti Azerbajdžanu, 2009, § 82.