Nedosiahnuteľná potreba bývať –⁠⁠⁠⁠⁠⁠ výskumná správa

Amnesty International vydáva 10. októbra 2024 výskumnú správu s názvom Nedosiahnuteľná potreba bývať. Organizácia sa v správe venuje dopadom zanedbávania témy dostupnosti bývania naprieč rôznymi úrovňami štátnej a verejnej správy. Bývanie v cenovo dostupnom verejnom nájomnom byte je nedosiahnuteľné pre tisíce domácností, ktoré ho potrebujú. Dôvodom tejto situácie je nízky počet bytov a kritériá, ktoré mestá stanovujú na vstup do mestského nájomného bývania. V dôsledku tejto situácie sú domácnosti s nízkymi príjmami nútené žiť v nevyhovujúcom bývaní alebo v pobytových sociálnych službách pre ľudí bez domova, často v ohrození osobnej bezpečnosti, fyzického a duševného zdravia. V rámci domácností, ktoré bývajú v mestskom nájomnom bývaní, sú rómske domácnosti diskriminované a segregované.

Slovenská republika má povinnosť chrániť právo na bývanie a dôstojný život tak, ako to určuje medzinárodné právo v oblasti ľudských práv. Amnesty International identifikovala nesúlad medzi ľudskoprávnymi záväzkami SR pri zabezpečovaní práva na primerané bývanie a praktikami orgánov štátnej správy a samosprávy. Nedostatok verejného nájomného bývania a dlhodobá ignorancia nedostupnosti bývania zo strany príslušných orgánov je pritom problémom, ktorý sa týka primárne, ale nie len, zraniteľných a nízkopríjmových skupín obyvateľstva.

O VÝSKUME:

Výskum prebiehal od januára 2023 do apríla 2024 a kombinuje:

• analýzu strategických dokumentov a politík v oblasti bývania na národnej úrovni;
• analýzu všeobecne záväzných nariadení v oblasti bývania v krajských mestách;
• 117 pološtrukturovaných rozhovorov s ľuďmi v bytovej núdzi, nájomníkmi a nájomníčkami v mestských bytoch, ako aj zástupcami a zástupkyňami úradov, samospráv a sociálnych služieb pre ľudí bez domova v rámci troch prípadových štúdií krajských miest (Banská Bystrica, Nitra a Žilina).

HLAVNÉ ZISTENIA VÝSKUMU:

Amnesty International identifikovala hlavné problémy, ktoré prispievajú k porušovaniu práva na adekvátne bývanie ľudí žijúcich na Slovensku:

1. Bývanie je zodpovednosťou všetkých, a súčasne nikoho;
2. Na Slovensku je obyvateľstvu k dispozícii extrémne nízky počet verejných nájomných bytov;
3. V politikách bývania a sociálnych služieb pre ľudí bez domova je hlboko zakorenený princíp zásluhovosti a prestupného bývania;
4. Príspevok na bývanie je nefunkčný a ľuďom v núdzi  neposkytuje potrebnú pomoc;
5. Ľuďom s nízkymi príjmami stoja v ceste k verejnému nájomnému bývaniu systémové bariéry;
6. Rómske domácnosti čelia vo verejnom nájomnom bývaní diskriminácii a segregácii;
7. Sociálne služby úrady vnímajú ako náhradu verejného nájomného bývania, aj keď ňou nie sú.

Bývanie –  zodpovednosť všetkých a nikoho

Tvorba a uskutočňovanie bytovej politiky, teda tvorba prostredia potrebného na zvyšovanie dostupnosti bývania pre širokú populáciu, patrí do kompetencie Ministerstva dopravy a výstavby SR. Zodpovednosť za politiky bývania je však roztrúsená v rámci viacerých inštitúcií a úradov. Legislatíva upravujúca bývanie pritom nie je zjednotená v jednom právnom predpise, ako je aj podľa samotného Ministerstva dobrou praxou v európskych krajinách – oblasť bývania upravuje až 11 zákonov. Ďalších 75 zákonov a 31 podzákonných noriem priamo alebo nepriamo ovplyvňuje oblasť bývania. Zároveň neexistuje žiadny orgán štátnej správy, ktorý by bol komplexne zodpovedný za politiky bývania, v dôsledku čoho je pre štát jednoduchšie túto problematiku zanedbať.

Zodpovenosť za bytovú politiku na Slovensku je zo štátnej úrovne prenesená na mestá a obce. Mestá a obce zodpovedajú za výstavbu bytov, spravovanie bytového fondu a za vytváranie podmienok pre vstup do mestského bývania. Rozhovory Amnesty International s predstaviteľmi úradov ukazujú, že mestá čelia pri napĺňaní svojich povinností problémom s nedostatkom financií a metodickej podpory zo strany štátu.

Zjednotenie legislatívy v oblasti bývania, určenie jednej inštitúcie zodpovednej za bytovú politiku na štátnej úrovni, zvýšenie dostupnosti bývania a zabezpečenie práva na bývanie nebolo  kľúčovou prioritou žiadnej z vlád od roku 1993.

Extrémne nízky počet mestských nájomných bytov

„Nakoľko nemám kde ísť, proste naozaj skutočne nemám kde, som tu. Takže s tým som spokojná, no čo? Čo mi dali tu, je hlavne strecha nad hlavou a teplo“(Jana, klientka útulku v seniorskom veku).

Jediné dostupné verejné nájomné bývanie momentálne poskytujú mestá a obce. Bytový fond verejného nájomného bývania je v slovenských mestách extrémne nízky – predstavuje len 1,6 % celkového bytového fondu na Slovensku. V rámci dokončených bytov bolo v roku 2022 len 1,07 % vo verejnom vlastníctve. Toto číslo je alarmujúco nízke najmä pri pohľade na populáciu ľudí v bytovej núdzi a množstvo domácností, ktoré vynakladajú na bývanie viac ako 30 % svojich príjmov.

Amnesty International sa rozprávala so 70 ľuďmi so skúsenosťou s bezdomovectvom a s pracovníkmi a pracovníčkami v sociálnych službách pre ľudí bez domova. Takmer všetci respondenti a respondentky zdôrazňovali, že je dôležité zlepšovať dostupnosť verejného nájomného bývania a následky, ktoré majú nedostatočné kapacity verejného nájomného bývania.  Všetci respondenti v bytovej núdzi uviedli, že ich najväčšou nenaplnenou potrebou je práve bývanie. Pri jej napĺňaní im bránia najmä vysoké ceny nájmov na komerčnom trhu a podmienky, ktoré mestá stanovujú pre vstup do bývania.

Dopyt po cenovo dostupnom verejnom nájomnom bývaní je vysoký, nedostatok verejných nájomných bytov však spôsobuje absurdné čakacie lehoty. Vo všetkých mestách, kde Amnesty International uskutočnila prípadové štúdie, boli čakacie lehoty na verejné bývanie od 3 do 5 rokov. Priemerná čakacia doba na verejný nájomný byt v hlavnom meste Bratislava je 6 rokov. Dopyt po verejnom nájomnom bývaní ilustruje aj fakt, že po spustení predbežnej registrácie na pridelenie dostupného bývania so štátom regulovaným nájomným prijala Agentúra štátom podporovaného bývania za prvých 24 hodín 4 000 žiadostí.

Hlboko zakorenený systém princíp zásluhovosti a prestupné bývanie

Súčasná štátna bytová politika je na Slovensku založená na princípe prestupného bývania, resp. zásluhovosti. Systémy prestupného bývania sú základom bytovej politiky ukotvenej v Bytovej politike do roku 2030 a tvoria východisko bytových politík skúmaných krajských miest na Slovensku. Súčasťou prestupných systémov je aj poskytovanie pobytových sociálnych služieb (nocľahárne, útulky, ubytovne), ktoré zodpovedné inštitúcie vnímajú ako náhradu za zabezpečenie dôstojného bývania pre ľudí v bytovej núdzi. V systémoch prestupného bývania je hlboko zakorenený princíp zásluhovosti. Bývanie sa v týchto systémoch nevníma ako ľudské právo.

Prestupný systém je v rôznej miere implementovaný vo všetkých troch skúmaných mestách, ako aj na národnej úrovni, no najpevnejšie je ukotvený v Banskej Bystrici.

Zo 45 rozhovorov s ľuďmi v bytovej núdzi vyplýva, že aj v prípade, ak sa ľuďom počas ich pobytu v sociálnych službách podarí zlepšiť svoju sociálnu situáciu, akútny nedostatok dostupného bývania, nedostatočná sociálna podpora nízkopríjmových domácností a kritériá pre vstup do mestského bývania, im neumožňujú získať lepšie bývanie. Mnohí ľudia v bytovej núdzi preto takpovediac uviaznu v systémoch sociálnych služieb, na ktoré sú odkázaní, a ich právo na adekvátne bývanie je im odopreté.

„Moja situácia je taká, že ja chodím od malička po zariadeniach, že ešte som takéto bývanie nikdy nemala, že dom alebo že by som bývala normálne v rodinnom byte, ešte nikdy“(Diana, klientka útulku pre matky s deťmi).

Bariéry v prístupe k verejnému nájomnému bývaniu pre ľudí s nízkymi príjmami

Mestá a obce stanovujú podmienky prideľovania mestských nájomných bytov. Amnesty International identifikovala na základe rozhovorov s 45 ľuďmi v bytovej núdzi a 29 sociálnymi pracovníkmi a pracovníčkami viaceré bariéry, ktoré ľudí v bytovej núdzi najčastejšie vylučujú z prístupu k verejnému nájomnému bývaniu. Medzi tieto bariéry patrí: podmienka minimálneho dokladovateľného príjmu domácnosti, vyplácanie vysokej zábezpeky (kaucie) pri preberaní bytu, podmienka trvalého pobytu na území mesta a podmienka neexistencie dlhov domácnosti voči mestu. Tieto podmienky vylučujú z možnosti využívať dostupné mestské nájomné bývanie najmä nízkopríjmové domácnosti.

„Ja by som to sám nezvládol. Mám brata, ktorý je momentálne zamestnaný, tak ešte s ním by som to možno zvládol, ale sám by som to nezvládol, lebo by som to nemal z čoho platiť. Keby som mal prácu a mám našetrené peniažky, tak už rozmýšľam aj o tom bývaní, ale mám zdravotné problémy a je pre mňa náročné prácu si udržať. Dnes aj podnájmy a jednoizbové byty, všetko to je veľmi drahé. A čo dostávate tu sociálku, to môžete byť radi, že to máte na stravu“(Jakub, klient útulku).

Príjmové hranice (minimálny dokladovateľný príjem domácností) sú vo všetkých krajských mestách nastavené príliš vysoko a domácnosti v bytovej núdzi ich nedokážu dosiahnuť. Mestá tak týmto domácnostiam bránia v prístupe k cenovo dostupnému bývaniu v mestskom byte. Jediná dostupná podpora v bývaní zo strany štátu – príspevok na bývanie – reálne neprispieva k zdostupňovaniu bývania. Pre získanie nájmu v mestskom byte musia nájomníci vo všetkých krajských mestách uhradiť kauciu, ktorá v 4 mestách dosahuje výšku šesťnásobku mesačného nájmu.

Až 18 zo 45 ľudí v bytovej núdzi, ktorí Amnesty International poskytli rozhovor, mesto vylúčilo z možnosti bývať v mestskom nájomnom byte kvôli existujúcim dlhom voči mestu. Vo väčšine prípadov pritom šlo o dlh na poplatkoch za odvoz odpadu. Existujúci dlh označilo sociálne pracovníctvo neziskových organizácií a miest za jednu z hlavných bariér pre vstup ľudí v bytovej núdzi do mestského nájomného bývania. 

„Nebol som sa ani pýtať na úrade. Za 100 eur vám nikto nedá bývanie. Na čo tam pôjdem, keď nemám na to? No, neni to lacné a my, čo máme tieto dôchodky malé, a ešte výdavky a tak“ (Miroslav, klient útulku).

Diskriminácia a segregácia rómskych domácností vo verejnom nájomnom bývaní

Z výskumu Amnesty International vyplýva, že inštitucionálny rasizmus a diskriminácia sa v skúmaných mestách premieta primárne do existencie segregovaných lokalít.. Mestá umiestňujú rómske domácnosti najmä a takmer výhradne do lokalít Orechov dvor v Nitre, Bratislavská ulica v Žiline a bytový dom na Internátnej ulici v Banskej Bystrici. Porušovanie ľudských práv sa prejavuje umiestňovaním rómskych domácností do bytov a budov v nepriaznivom technickom stave, ktoré sú v horšom stave ako zvyšok mestského bytového fondu, reťazenia krátkodobých nájomných zmlúv, chýbajúcej funkčnej sociálnej podpory poskytovanej v adekvátnej miere a rozsahu a v nitrianskej lokalite Orechov dvor aj obmedzeného prístupu k pitnej vode.

„No mala som dlh na tých smetiach. Pani sociálna mi pomohla s tým, tak akože je to dorovnané, len oni dávajú tie byty mestské len (v segregovanej lokalite). To je rómsky činžiak. A proste, keď je Róm, no tak automaticky mu núkajú hneď tam byt. No, na mestskom úrade len toto mi pán ponúkol…Tak sme povedali, že nechceme my už nič takéto“(Ingrid, klientka útulku).

Z výskumu Amnesty International vyplýva, že Rómske domácnosti žijú v mestskom nájomnom bývaní v extrémne neadekvátnom technickom stave segregovanom od zvyšku bytového fondu a v ohrození stratou bývania v dôsledku extrémne krátkych nájomných zmlúv, ktoré im neposkytujú dostatočnú mieru právnej ochrany.

„Majiteľ tohto paneláka nehradí opravy, ani rekonštrukcie. Ja keď som sem prišiel, nemal som tu ani batériu na vodu. Ja som si všetko musel spraviť na vlastné náklady. A ja tu mám mesačnú zmluvu, takže by som povedal, že by bolo nanajvýš nerozumné, keby som do týchto vecí veľa peňazí vrazil“(Peter, nájomník v segregovanej lokalite).

Sociálne služby nie sú náhradou verejného nájomného bývania

Nedostatok verejných nájomných bytov núti ľudí ohrozených chudobou a bezdomovectvom využívať pobytové sociálne služby krízovej intervencie ako formu dlhodobého bývania, respektíve nocľahu. V sociálnych službách sú tiež nastavené prísne podmienky, ktoré ich užívateľkám a užívateľom neposkytujú priestor na samostatné rozhodovanie o vlastnom čase a živote.

„Asi 8 rokov som tu už. Ale tak napríklad, že rok som tu nebol – to som mal ten vzťah. Potom som sa vrátil, bol som tu pol roka a zase som tu nebol pol roka a proste tak… No, tu máte určitý režim, večer o 22.00 večierka, ráno o 6-6:00 budíček. A stáva sa mi, že keď prídem z práce tak aj o pol 10-tej, tak to som rád, že stihnem vôbec sprchu. A keď je človek unavený, že celý deň maká na slnku… tak by si aj troška dlhšie pospal. Týchto tu to nezaujíma, dobre to je v poriadku, to rešpektujem. Lebo tu sú také pravidlá. A keď som moc unavený, idem na tú ubytovňu na jeden-dva dni a oddýchnem si“(Niko, 45 rokov, klient nocľahárne).

Tieto podmienky zahŕňajú obmedzovanie pohybu a návštev, neplatenú prácu, obmedzenia v maximálnej možnej dĺžke pobytu v službe a úplný zákaz konzumácie alkoholu a drog. Z drvivej väčšiny rozhovorov s ľuďmi žijúcimi v sociálnych službách vyplýva, že nastavené podmienky pociťujú ako značne obmedzujúce. Až 39 zo 45 respondentov a respondentiek využívalo pobytové sociálne služby ako alternatívu bývania roky a opakovane napriek tomu, že väčšina z nich mala trvalý príjem vo forme mzdy alebo dôchodku. Rozhovory Amnesty poskytli aj 6 ľudia, ktorí sociálne služby nevyužívali kvôli podmienkam, ktoré im neposkytovali dostatok slobody a dôstojnosti. 

„Do piatej by sa človek mal vrátiť. A večer vždy nahlasujem, že idem na druhý deň k doktorovi alebo trebárs na poštu alebo tak. Dá sa zvyknúť na to. Dá sa zvyknúť na všetkoi“ (Miroslav, klient útulku).

KONTEXT:

Podľa dostupných dát čelí pravidelne stále väčší podiel obyvateľov a obyvateliek Slovenska problémom s úhradou nákladov spojených s bývaním. V roku 2022 bolo na Slovensku ohrozených chudobou alebo sociálnym vylúčením približne 888 000 ľudí (16,5 % z celkovej populácie). Náklady domácností na pokrytie základných životných potrieb vzrástli v roku 2022 v porovnaní s rokom 2021 vo všetkých oblastiach života. Slovenské domácnosti vynakladajú na bývanie v priemere viac ako 27 % z celkových príjmov domácností, čo je jeden z najvyšších percentuálnych podielov v rámci OECD. Domácnosti s najnižším príjmom vynakladajú na bývanie až 47 % svojich príjmov.

Každý zo 45 ľudí so skúsenosťou s bezdomovectvom, s ktorými Amnesty International uskutočnila rozhovor opisoval, ako vysoké náklady spojené s bývaním ohrozujú ich ľudské práva – najmä právo na zdravie, rodinný život, zamestnanie a iné.

Na Slovensku žije až 71 076 ľudí bez domova, ktorí bývajú v neštandardných obydliach. Skutočný počet ľudí žijúcich v bezdomovectve je však oveľa vyšší, keďže sčítanie nezahŕňalo ľudí prespávajúcich priamo na ulici. Ani jedno z krajských miest na Slovensku neuskutočňuje pravidelné sčítanie populácie bez domova a nezbiera a nevyhodnocuje dáta o ich potrebách.

Z rozhovorov s 45 ľuďmi v bytovej núdzi a s 29 sociálnymi pracovníkmi a pracovníčkami vyplýva, že väčšina ľudí, ktorí dlhodobo bývajú v sociálnych službách, má pravidelný príjem (plat, dôchodok a iné zdroje príjmu vrátane neformálnej práce). Podmienky pre vstup do mestského nájomného bývania im však nedovoľujú túto možnosť využiť. Príspevok na bývanie pritom nie je funkčným nástrojom zdostupňovania bývania.

VÝBER Z ODPORÚČANÍ RELEVANTNÝM INŠTITÚCIÁM:

Vláde SR:

• Pravidelný zber a vyhodnocovanie dát ohľadom počtu ľudí bez domova a v bytovej núdzi na území Slovenska a ich potrieb – vypracovanie jednotnej metodiky zberu dát pre mestá a obce;
• Priorizácia rozširovania kapacít verejného nájomného bývania v súlade s ľudskoprávnymi záväzkami Slovenskej republiky a v súlade s Programovým vyhlásením vlády SR 2023 – 2027;
• Zabezpečenie implementácie Akčného plánu k Národnej koncepcii prevencie a ukončovania bezdomovstva;
• Vytvorenie štandardov na štátnej úrovni pre tvorbu miestnej legislatívy tak, aby boli v súlade s antidiskriminačným zákonom, občianskym zákonníkom a inou relevantnou legislatívou a ľudskoprávnymi záväzkami slovenských úradov a zabezpečenie monitorovania a vyhodnocovania súladu legislatívy a jej implementácie s týmito štandardami.

Ministerstvu práce, sociálnych vecí a rodiny SR:

• Úprava príspevku na bývanie tak, aby
  • bola zabezpečená jeho dostatočná výška,
  • jeho výška podliehala pravidelnej valorizácii,
  • bol samostatnou dávkou bez naviazania na pomoc v hmotnej núdzi,
  • kritériá jeho prideľovania boli v súlade s potrebami nízkopríjmových a zraniteľných skupín obyvateľstva.
• Poskytnutie metodickej a finančnej podpory samosprávam a poskytovateľom sociálnych služieb pre poskytovanie sociálnej podpory v bývaní pre zraniteľné skupiny.
• Vytvorenie podmienok pre systematické zavedenie prístupu Housing First v jeho celistvosti;
• Vytvorenie schémy financovania, ktorá umožní mestám a obciam prístup k dostupným fondom Európskej únie na implementáciu prístupu Housing First a zabezpečenie metodickej podpory obciam a mestám pri jeho implementácii;

Ministerstvu dopravy a výstavby SR:

• Úprava podmienok poskytovania podpory prostredníctvom Štátneho fondu rozvoja bývania v súlade s potrebami miest a obcí pri zabezpečovaní práva na primerané bývanie obyvateľstva.

Mestám a obciam:

• Bezodkladné ukončenie segregácie rómskych domácností v rámci mestského nájomného bývania napríklad prostredníctvom programu rýchleho zabývania domácností do bytov mestského bytového fondu v iných lokalitách a zaradením bytov v segregovaných lokalitách do „štandardného“ bytového fondu mesta;
• Bezodkladné ukončenie neprijateľnej praxe uzatvárania nájomných zmlúv kratších ako 1 rok v segregovaných lokalitách a obsahové zosúladenie podmienok ukotvených v nájomných zmluvách so zmluvami vo zvyšku bytového fondu mesta;
• Zmena paradigmy: Nahradenie systému založeného na prestupnosti a zásluhovosti systémom založenom na naplnení práva na adekvátne bývanie (napríklad implementáciou prístupu Housing First);
• Zbieranie dát o počte ľudí bez domova a ich potrebách na území mesta, či obce – pravidelná realizácia sčítania ľudí bez domova alebo tzv. registračných týždňov;
• Vypracovanie Koncepcii ukončovania bezdomovectva na území mesta a Koncepcii mestskej bytovej politiky s cieľom naplniť právo na primerané bývanie svojho obyvateľstva s odpočtovateľnými cieľmi ukotvenými v čase;
• Vytvorenie realizovateľného plánu na rozširovanie mestského bytového fondu v súlade s princípom progresívnej realizácie práva na bývanie obyvateľstva mesta (s primeraným využitím všetkých dostupných zdrojov v čo najkratšom možnom čase)
• Odstránenie bariér v prístupe k mestskému nájomnému bývaniu:
  • Odstránenie podmienky bezdlhovosti domácností, resp. rozšírenie tejto podmienky o možnosť vypracovania splátkového kalendára s prihliadnutím na možnosti nízkopríjmových domácností;
  • Odstránenie podmienky trvalého pobytu na území mesta, resp. rozšírenie tejto podmienky o ľudí s tzv. reálnym pobytom na území mesta;
  • Odstránenie podmienky vyplatenia zábezpeky pre nízkopríjmové domácnosti, resp. rozšírenie tejto podmienky o možnosť vypracovania splátkového kalendára alebo výrazného zníženia sumy zábezpeky pre nízkopríjmové domácnosti.