ANALÝZA AMNESTY INTERNATIONAL SLOVENSKO
25. JÚNA 2025
Amnesty International upozorňuje na pretrvávajúce procesné porušenia zákazu mučenia vyplývajúceho z Európskeho dohovoru o ľudských právach (EDĽP) v kontexte policajného násilia na Slovensku. Dôraz kladie na prípady, ktoré sa riešia v rovine sťažností a nikdy sa nedostanú do štádia trestného konania a následne vyšetrovania. Organizácia upozorňuje, že systém vybavovania sťažností pôsobí netransparentne, nanajvýš formálne, neúčinne a odporuje medzinárodným ľudskoprávnym záväzkom Slovenska.
Táto analytická správa sa zaoberá systémovými nedostatkami slovenských orgánov pri vykonávaní účinného vyšetrovania údajného policajného násilia. Napriek početným podaniam sa ich drvivá väčšina (viac ako 90 %) zamietne v počiatočnej fáze. Konzistentné vybavovanie závažných podozrení zo zneužitia právomoci policajtom – vrátane tých, ktoré sa týkajú fyzického násilia a ponižujúceho zaobchádzania – ako neopodstatnených, porušuje procesné povinnosti Slovenska podľa článku 3 EDĽP a článku 12 Dohovoru OSN proti mučeniu (CAT).
Amnesty International v tejto analytickej správe vychádza z analýzy verejných správ Ministerstva vnútra SR (MV SR) a Úradu inšpekčnej služby (ÚIS), ako aj údajov získaných od MV SR a Generálnej prokuratúry SR (GP SR) na základe žiadosti o sprístupnenie informácií podľa zákona o slobodnom prístupe k informáciám. Zistenia dáva do kontextu s judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva (ESĽP) a odporúčaniami Výboru OSN proti mučeniu.
PROCESNÝ RÁMEC ZÁKAZU MUČENIA
Článok 3 EDĽP zakazuje mučenie a neľudské alebo ponižujúce zaobchádzanie alebo trestanie. Toto právo je právom absolútnym a nemožno doň zasiahnuť ani v krajných prípadoch. Garancia tohto práva obsahuje nielen samotný zákaz zlého zaobchádzania, ale aj pozitívny záväzok štátu ustanoviť efektívnu hmotnoprávnu úpravu postihu činov, ktoré zasahujú do základných práv a slobôd. To vyžaduje ustanoviť efektívny procesný rámec objasňovania takých činov a vyvodzovania zodpovednosti. Tento procesný rámec musí byť zároveň premietnutý do aplikačnej praxe.
Z judikatúry ESĽP vyplýva, že ak „jednotlivec vznesie obhájiteľné tvrdenie, že bol zo strany štátnych orgánov vystavený zaobchádzaniu porušujúcemu článok 3 zo strany polície alebo iných podobných zástupcov štátu, toto ustanovenie v spojení so všeobecnou povinnosťou štátu podľa článku 1 dohovoru ‚zabezpečiť každému, kto podlieha ich jurisdikcii, práva a slobody vymedzené v … [v] dohovore‘ implicitne vyžaduje, aby sa uskutočnilo účinné úradné vyšetrovanie. Takéto vyšetrovanie by malo viesť k identifikácii a potrestaniu zodpovedných osôb. V opačnom prípade by bol všeobecný právny zákaz mučenia a neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania alebo trestania napriek svojmu zásadnému významu v praxi neúčinný a v niektorých prípadoch by bolo možné, aby zástupcovia štátu prakticky beztrestne porušovali práva osôb, ktoré sú pod ich kontrolou“ (Assenov a ostatní proti Bulharsku, 1998, bod 102 a El-Masri proti Macedónsku, 2012, bod 182).
ADMINISTRATÍVNE VYBAVOVANIE SŤAŽNOSTÍ A JEHO ZLYHANIA
Slovenský právny systém poskytuje dva hlavné spôsoby na vybavenie podaní o protiprávnom konaní príslušníkov Policajného zboru SR (PZ SR): sťažnosti podľa zákona č. 9/2010 Z. z. o sťažnostiach a trestné oznámenie podľa zákona č. 301/2005 Z. z. Trestný poriadok.
Podľa prílohy č. 2 k správe o vybavovaní sťažností a petícií v pôsobnosti MV SR 2023 sa práve tie najzávažnejšie podozrenia – vrátane prípadov policajného násilia – končia len ako sťažnosti, bez začatia trestného konania. Miera uznaných sťažností týkajúcich sa policajného násilia z roku 2024 a 2023 (viď tabuľka č. 1) bola mimoriadne nízka: z vyše 130 podaní týkajúcich sa policajného násilia boli uznané ako opodstatnené len dve – týkali sa neprimeraného použitia donucovacích prostriedkov.
Tabuľka č.1: Prehľad vybavených a prešetrených sťažností podľa sledovaného predmetu sťažností týkajúcich sa policajného násilia[1]
Opakovaná nulová alebo takmer nulová miera uznaných sťažností týkajúcich sa policajného násilia signalizuje nielen neúčinnosť existujúcich mechanizmov vyšetrovania, ale aj hlboký problém systémového popierania.
Z ustálenej judikatúry ESĽP vyplýva, že „vyšetrovanie závažných obvinení zo zlého zaobchádzania musí byť rýchle a dôkladné. To znamená, že orgány sa musia vždy vážne pokúsiť zistiť, čo sa stalo, a nemali by sa spoliehať na unáhlené alebo nepodložené závery, ktorými by ukončili vyšetrovanie“ (El-Masri proti Macedónsku, 2012, bod 183). Zároveň má štát „povinnosť zabezpečiť účinné, nestranné a dôkladné vyšetrovanie – aj bez oficiálneho trestného oznámenia“ (Assenov a iní proti Bulharsku, 1998, bod 102).
To znamená, že orgány činné v trestnom konaní sú povinné sa podozrením z porušenia čl. 3 zaoberať, aj keď sa o podozrení z porušenia nedozvedia formálnym spôsobom (podaným trestným oznámením alebo iným podaním). Takéto vyšetrovanie nesmie byť len interné alebo formálne, musí byť nezávislé, nestranné a dôkladné, musí byť spôsobilé viesť k určeniu zodpovednosti a uloženiu sankcie. Sťažnosť sa v týchto prípadoch, ktoré sa týkajú závažných porušení ľudských práv, javí ako neúčinný prostriedok vyšetrovania a nápravy. Najmä prípady podozrenia z policajného násilia by sa mali primárne riešiť v trestnom konaní.
Väčšina všetkých sťažnosti sa končí zamietnutím
Podľa prílohy č. 10 k správe o vybavovaní sťažností a petícií v pôsobnosti MV SR 2023 drvivá väčšina všetkých sťažnosti sa končí zamietnutím z dôvodu chýbajúcich formálnych požiadaviek (54 %) alebo pre neposkytnutie spolupráce zo strany sťažovateľa (27 %). Takýto formalistický prístup môže vytvárať neprekonateľné bariéry pre preživších. Z odpovede MV SR ďalej vyplynulo, že nevedie evidenciu o nevybavených sťažnostiach ani o sťažnostiach, ktoré „nebolo možné prešetriť“, preto nedisponuje štatistickými informáciami o predmete týchto sťažností.
Navyše, MV SR vo svojej odpovedi na infožiadosť deklaruje, že nevedie evidenciu o tom, koľko administratívnych sťažností bolo následne postúpených ako podnety na trestné stíhanie: „Úrad inšpekčnej služby nevedie štatistiky v relácii na ‚sťažnosti‘ postúpené ako podnety na trestné konanie a sťažnosti, ktoré boli odložené podľa § 6 ods. 1 písm. b) zákona číslo 9/2010 Z. z. o sťažnostiach v znení neskorších predpisov (útvar kontroly Úradu inšpekčnej služby vedie štatistiku v smere, že podľa § 6 ods. 1 písm. b) označeného zákona v roku 2023 útvary Policajného zboru odložili 16 sťažností a v roku 2024 odložili 26 sťažností bez určenia predmetu sťažnosti).“ Takéto vybavovanie sťažností je netransparentné, izolované od nezávislého aj verejného dohľadu a neúčinné.
TRESTNÉ KONANIA
Ako už bolo uvedené, závažné podania sú spravidla riešené zamietnutím sťažnosti ako neopodstatnenej. Podobný prístup sa uplatňuje aj v prípade trestných oznámení. Nízka miera obvinení oproti vysokému počtu podnetov v trestnom konaní (viď tabuľka č. 2) je len ďalším dôkazom systémovej disfunkcie a narušenia procesnej povinnosti štátu podľa článku 3 EDĽP. Podľa zverejnených a poskytnutých údajov MV SR a GP SR pre roky 2023 a 2024 bolo evidovaných 2 542 trestných oznámení v súvislosti s činnosťou polície, z čoho bolo vznesených len 173 obvinení (6,8 % zo všetkých trestných oznámení), podaných 55 obžalôb (2,2 % zo všetkých trestných oznámení) a len v troch prípadoch došlo k podaniu návrhu na schválenie dohody o vine a treste na súd.
Tabuľka č. 2: Trestné oznámenia, obvinenia, obžaloby a dohody o vine a treste z trestných činov týkajúcich sa policajného násilia[2],[3]
MV SR odmietlo sprístupniť anonymizované rozhodnutia ÚIS alebo MV SR o vybavení sťažností a trestných konaní, ktoré sa týkali policajného násilia. Pri vylúčení sa odvolalo na článok 2 odsek 2 Ústavy SR, podľa ktorého „štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ako ustanoví zákon,“ ďalej sa odvolalo na právne limity podľa zákona o slobodnom prístupe k informáciám a súvisiacich ustanovení trestného poriadku a že sprístupnenie posudzujú od prípadu k prípadu.
MV SR a ÚIS tak znemožňujú verejnú a odbornú kontrolu účinnosti sťažnostného a trestného konania, ktorú ESĽP výslovne vníma ako neoddeliteľnú súčasť povinnosti podľa článku 3 EDĽP (El-Masri proti Macedónsku, 2012, bod 192). V súvislosti s uvedeným ESĽP zdôraznil, že „riadna reakcia orgánov pri vyšetrovaní závažných obvinení zo zlého zaobchádzania zo strany polície alebo iných podobných zástupcov štátu v súlade so štandardmi článku 3 je nevyhnutná na udržanie dôvery verejnosti v ich dodržiavanie zásad právneho štátu a na zabránenie akémukoľvek zdaniu tajnej dohody alebo tolerovania nezákonných činov“ (Lyapin proti Rusku, 2014, bod 139).
CHÝBAJÚCE ÚDAJE O OBETIACH POLICAJNÉHO NÁSILIA PODĽA VEKU, ETNICITY ALEBO ZRANITEĽNOSTI
Z odpovede MV SR je tiež zrejmé, že v evidencii sťažností a trestných oznámení absentujú údaje o obetiach podľa veku, etnicity, zdravotného znevýhodnenia, s odôvodnením, že „tieto informácie vo svojej pôsobnosti prostredníctvom ÚIS nekoncentruje.“ V dôsledku toho nemožno vyhodnotiť, do akej miery sú preživší policajného násilia diskriminačne profilovaní alebo neprimerane zasiahnutí. Zraniteľné skupiny, ako sú Rómovia a Rómky, ľudia s migračným pozadím, kvír ľudia, mládež alebo osoby so zdravotným znevýhodnením, sú v kontexte policajného násilia obzvlášť ohrozené. Požiadavku vedenia takejto evidencie opakovane komunikoval aj Výbor OSN proti mučeniu (CAT/C/SVK/CO/4). Zber takýchto dát musí byť v súlade s ľudskoprávnymi štandardmi.
NEDOSTATOČNE DEFINOVANÁ SKUTKOVÁ PODSTATA TRESTNÉHO ČINU MUČENIA A NEEXISTUJÚCI ŠPECIALIZOVANÝ VYŠETROVATELIA PRE TAKÉTO TRESTNÉ ČINY
Aj keď zákon č. 300/2005 Z. z. Trestný zákon (TZ) obsahuje skutkovú podstatu trestného činu mučenia (§ 420 TZ), jeho definícia nezodpovedá článku 1 CAT. Definícia mučenia podľa slovenského práva je užšia a neobsahuje explicitne všetky prvky definované v medzinárodnom práve. Neuvádzajú sa v ňom napríklad účel získania informácie alebo priznania ani kolektívny alebo systémový charakter.
V praxi tak mnohé prípady možného mučenia alebo neľudského zaobchádzania bývajú kvalifikované ako zneužitie právomoci verejného činiteľa (§ 326 TZ) alebo ublíženie na zdraví (§ 155, § 156 TZ). Napriek viacerým odporúčaniam Výboru OSN proti mučeniu na zosúladenie vnútroštátnej legislatívy s článkom 1 CAT Slovenská republika nepristúpila k náprave. Výbor zdôraznil, že „vážne rozpory medzi definíciou v dohovore a definíciou začlenenou do vnútroštátneho práva vytvárajú skutočné alebo potenciálne medzery umožňujúce beztrestnosť“ (CAT/C/SVK/CO/4).
Podľa odpovede MV SR nie je implementovaná špecializácia vyšetrovateľov na prípady zlého zaobchádzania. To je však v rozpore s požiadavkami Výboru OSN proti mučeniu (CAT/C/SVK/CO/4), ktorý požaduje, aby obvinenia z mučenia alebo neľudského zaobchádzania vyšetrovali osoby špeciálne vyškolené na identifikáciu a dokumentáciu takýchto činov. Všeobecné tvrdenie o „individuálnom prístupe“ bez garancie odbornej pripravenosti znamená, že vyšetrovatelia nemusia disponovať potrebnými odbornými znalosťami, čo ohrozuje účinnosť, dôkladnosť a dôveryhodnosť vyšetrovania v zmysle článku 3 EDĽP.
POLICAJNÁ BEZTRESTNOSŤ AKO DÔSLEDOK SYSTÉMOVÉHO ZLYHANIA
V súhrne možno konštatovať, že Slovenská republika systematicky zlyháva v plnení svojich procesných povinností podľa článku 3 EDĽP. Súčasný prístup Slovenska k podaniam týkajúcim sa zlého zaobchádzania a násilia zo strany polície je administratívny, netransparentný a neefektívny. Nezabezpečuje nezávislé a účinné vyšetrovanie, ignoruje odporúčania medzinárodných orgánov a nedokáže ochrániť preživších pred inštitucionálnym popieraním a byrokratickým formalizmom.
Kľúčovým dôsledkom tohto zlyhania je faktická beztrestnosť príslušníkov PZ SR. Vyvodenia zodpovednosti za zlé zaobchádzanie a policajné násilie sa nemožno domáhať cestou sťažnosti – ide o závažné porušenie ľudských práv, ktoré musí byť predmetom trestného konania. Sťažnosť a konanie s ňou súvisiace nemôže nahrádzať riadne vyšetrovanie podozrenia z policajného násilia. Reforma systému riešenia sťažností týkajúcich sa porušenia článku 3 EDĽP zo strany PZ SR by nemala znamenať úplné zrušenie systému sťažností – ten má v právnom štáte svoje opodstatnenie ako nástroj na administratívne pochybenia. Kľúčovým problémom však je jeho zneužívanie na obchádzanie trestnoprávnych podaní, čím sa závažné podozrenia z policajného násilia redukujú na formálny akt bez vyvodenia zodpovednosti.
ODPORÚČANIA
Na základe uvedených zistení a medzinárodných ľudskoprávnych záväzkov Slovenskej republiky podľa článku 3 Európskeho dohovoru o ľudských právach (EDĽP) a článku 12 Dohovoru OSN proti mučeniu (CAT), Amnesty International odporúča nasledovné systémové opatrenia:
- automatické postúpenie sťažností na policajné násilie a diskrimináciu do trestného konania pri obhájiteľnom tvrdení;
- zriadenie skutočne nezávislého vyšetrovacieho mechanizmu nezávislého od polície a ministerstva vnútra;
- zmenu definície trestného činu mučenia v TZ tak, aby bola v súlade s článkom 1 CAT;
- povinné zaznamenávanie všetkých policajných zásahov audiovizuálnou technikou;
- zber a zverejňovanie anonymizovaných a rozčlenených údajov o všetkých podaniach podľa:
- predmetu podania (zlé zaobchádzanie, diskriminácia…),
- zraniteľnej skupiny (podľa veku, pohlavia, etnicity…),
- s uvedením výsledku konania (trestné stíhanie, disciplinárne opatrenia, zamietnutie…);
- právnu pomoc a prístup k dokumentácii pre preživších;
- verejne deklarovať existenciu systémového problému pri vyšetrovaní podnetov súvisiacich s policajným násilím.
Poznámky
[1] odpoveď Ministerstva vnútra na infožiadosť Amnesty z 13.6.2025
[2] odpoveď Ministerstva vnútra SR na infožiadosť Amnesty z 13.6.2025 v stĺpcoch o trestných oznámeniach a obvineniach.
[3] odpoveď Generálnej prokuratúry SR z 19.6.2025, ktorej bola postúpená MV SR časť infožiadosti od Amnesty International.
Odpoveď sa týkala údajov o počte podaných obžalôb a návrhov na schválenie dohody o vine a treste vo veciach obvinených príslušníkov PZ SR ako aj uvedenia trestných činov, pre ktoré bola na obvinených príslušníkov PZ SR podaná obžaloba, resp. návrh na schválenie dohody o vine a treste. Povinná osoba sprístupnila informáciu o výpočte trestných činov v agregovanej podobe a z toho dôvodu je v tabuľke uvedené x namiesto konkrétnej hodnoty. X znamená, že v danej trestnej veci v danom roku došlo boli vznesené obžaloby, resp. dohody o vine a treste.